近日，云南省發(fā)布《麗江市旅游條例》(以下簡稱《條例》)，并將于3月1日起正式實施。《條例》明確指出，旅游者不遵守景區(qū)(點)規(guī)定，擅自進入未開發(fā)、未開放區(qū)域陷入困境或危險狀態(tài)需要救援的，相關(guān)組織和機構(gòu)完成救援后，由旅游活動組織者及被救助人承擔相應(yīng)的救援費用。這是繼2021年6月，安徽省黃山市文化和旅游局擬定《黃山市山岳型景區(qū)有償救援指導意見》面向社會公眾征求意見后，再一次在輿論場中掀起的有關(guān)“有償救援”的討論。
事件回溯
近年來，登山徒步、野外探險等戶外極限運動蓬勃發(fā)展，但其中的安全風險卻并未得到“驢友們”的重視。根據(jù)中國登山協(xié)會登山戶外運動事故研討小組的不完全統(tǒng)計，2020年，我國共發(fā)生297起登山戶外運動事故，其中，登山事故共發(fā)生217起、徒步穿越事故共發(fā)生57起。
1月22日，有18名“驢友”在金佛山北坡懸崖迷路等待救援，雖然最后全員成功獲救，但事件的發(fā)生緣于他們在行程途中對警示標志視而不見。當?shù)鼐皡^(qū)執(zhí)法人員通過監(jiān)控發(fā)現(xiàn)后，對其進行勸阻無果。由于夜間低溫、環(huán)境復雜，長時間徒步體能消耗過大，導致被困。
在今年的北京兩會上，北京市人大代表孟令悅提交建議，近年來，“驢友”在未開放景區(qū)遇險的事件時有發(fā)生，由此導致的遇險事故不僅耗費了大量公共資源，甚至還有救援人員因此付出生命代價，因此應(yīng)對在未開發(fā)、未開放區(qū)域遇險的游客實施有償救援。
通過對相關(guān)事件進行回溯發(fā)現(xiàn)，2017年修訂的《安徽省旅游條例》就已規(guī)定，在禁止通行、沒有道路通行的區(qū)域，任何單位或者個人不得違反規(guī)定開展風險性較高的旅游活動，“違反前款規(guī)定發(fā)生旅游安全事故產(chǎn)生的救援費用，應(yīng)當由旅游活動組織者及被救助人相應(yīng)承擔。”2018年3月施行的《南京市旅游條例》也作出相類似的規(guī)定。此外，四川稻城亞丁景區(qū)、四姑娘山景區(qū)等旅游景區(qū)均開始設(shè)立“有償救援”機制，已有違規(guī)的“驢友”為自己的任性買單。
據(jù)媒體報道中對有償救援費用的分析，2019年，闖入黃山風景區(qū)的游客緊急救援發(fā)生的費用為15227元，其中有償救援費用3206元;2020年救援人員歷時2天搜索出的闖入峨眉山未開發(fā)原始森林區(qū)域探險的2名驢友共承擔了2萬余元的搜救費用。孟令悅表示，事實上，救援累計發(fā)生費用遠不止這些。
輿論反饋
在輿論對于有償救援的呼聲日益高漲的背景下，公眾對于其是否合理、是否能夠保障生命至上等問題的思考也逐步深入。
首先，有償救援是否具備合法性引發(fā)了討論。據(jù)報道，北京市盈科律師事務(wù)所律師朱瑞雷表示，對于遇險救援，在2014年前實施的都是免費救援制度，2013年10月后因旅游法的實施，人們開始討論有償救援。《旅游法》第82條規(guī)定：“旅游者在人身、財產(chǎn)安全遇有危險時，有權(quán)請求旅游經(jīng)營者、當?shù)卣拖嚓P(guān)機構(gòu)進行及時救助。中國出境旅游者在境外陷于困境時，有權(quán)請求我國駐當?shù)貦C構(gòu)在其職責范圍內(nèi)給予協(xié)助和保護。旅游者接受相關(guān)組織或者機構(gòu)的救助后，應(yīng)當支付應(yīng)由個人承擔的費用。”
另一方面，從法律層面而言，倘若部分“驢友”的極端冒險行為造成了嚴重后果，也理應(yīng)接受嚴厲的行政處罰。中國政法大學副教授朱巍認為，這些“驢友”違反了景區(qū)安全須知中所告知的內(nèi)容，進入未開發(fā)開放的區(qū)域，此時景區(qū)對其無需承擔安全保障義務(wù)，但仍有救助義務(wù)。而旅游者在進入未經(jīng)開發(fā)的地方遇險時，也有請求救助和保護的權(quán)利。
其次，有償救援邊界亟待厘清，應(yīng)堅守生命至上原則。在對有償救援的爭議中，經(jīng)濟條件是否會造成救援不公的問題被輿論所擔憂，例如有報道指出，對經(jīng)濟條件較好的人來說，有償救援的費用約束性不強;而對經(jīng)濟條件窘迫的人，可能在臨危遇困時拒絕施救，耽擱黃金救援時間。還有觀點從救援主體的角度思考，有償救援是否也會背負“見死不救”的道德壓力。
黃山市應(yīng)急管理局應(yīng)急指揮中心主任張兆永指出，有償救援的目的不是為了收費，而是為了對“驢友”的不安全行為進行警示和約束。若使有償救援贏得更多認同，需要注意的是，無論是公共救援或是有償救援都應(yīng)該把“對生命負責”的救援原則挺在前面，須在接到求救后第一時間實施救援。有評論認為，景區(qū)在接到游客求助信息后，應(yīng)當堅持“先救援、后收費”，在第一時間實施救援，并及時告知有關(guān)管理制度和有償救援規(guī)定，千萬不能為了避免救援后出現(xiàn)費用扯皮、賴賬等現(xiàn)象，就先和野游組織者或當事人進行討價還價;或景區(qū)以人力、物力不足等為由，不積極組織施救被困人員，從而耽誤寶貴的黃金救援時間。
第三，優(yōu)化權(quán)益保障，聚焦對救助人員的人身安全與權(quán)益保護。對救援隊的人文關(guān)懷也是部分公眾支持有償救援的出發(fā)點。此前有媒體對救援的花銷算了一筆賬，一支10人以上的救援隊，以72小時黃金救援期來計算，物資消耗、誤工費、油費、過路費等花銷平均到每人大概需要200元到400元，這部分錢基本上都是救援隊自己消化，更不用說在需要直升機出動的救援中，一小時4萬元的費用救援隊也無力承擔。
此外，在救援過程中，救援隊的人身安全問題也無法得到保障。中國政法大學法治政府研究院教授、應(yīng)急法研究中心主任林鴻潮認為，可以考慮制定應(yīng)急救援隊伍管理法，比較系統(tǒng)地對社會應(yīng)急救援隊伍建設(shè)、救援費用收取等情況作出規(guī)范。為了方便管理，社會組織應(yīng)急救援隊伍應(yīng)當在民政部門進行登記，必要時可以考慮建立社會組織應(yīng)急救援隊伍數(shù)據(jù)庫。有評論指出，有償救援更待厘清責任邊界，對其法律屬性進行準確定位，找到救援成本合理的分攤比例、追償方式，成為公共救援機構(gòu)確切的民事經(jīng)濟權(quán)利，形成規(guī)則共識。
第四，明確規(guī)范出游，能夠倒逼“驢友”約束“野游行為”。野外探險是一項具備較高風險性的極限運動，天氣、自然災(zāi)害等不可預測的自然因素與對參與者較高的專業(yè)度要求都為探險運動增添了極大的不確定性，并因此導致野外探險安全事故頻發(fā)。但部分探險者為了追求刺激，依然選擇在裝備不足、應(yīng)急物資不足、專業(yè)知識匱乏的情況下貿(mào)然進山。
在這一背景下，有償救援無疑為這類“驢友”不規(guī)范、不專業(yè)的冒險行為系上了一道準繩，推動理性探險和科學探險風氣的形成。有評論指出，對遇險的“驢友”進行施救是一種社會責任，而追究其行為失當?shù)呢熑巍⒁笃涑袚仍M用，同樣也是一種社會責任。還有觀點進一步認為，雖然有償救援具有一定的警示作用，但仍要正視“驢友”探險的客觀需求，在遏制違規(guī)探險的極限運動時，還得從宣傳教育入手，多從攔、阻、截等方面下功夫。
輿情點評
近年來，“驢友偏航遇險”的事件頻頻發(fā)生，事件的結(jié)局往往以專業(yè)救援力量的介入、成功脫險得以皆大歡喜。但正如中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授王雷認為，“如果‘驢友’盲目探險遇險后所有救援費用都由公共財政負擔，更會助長‘驢友’任性不理智的探險行為。”目前部分地區(qū)對有償救援的規(guī)定還在試行階段，如何進一步細化規(guī)定、保證落地有效、保證生命至上與救援公平，還需要后續(xù)的跟進。
隨著各地對有償救援的探索實踐不斷增多，也為社會化應(yīng)急救援力量提供了更多成長空間。有報道稱，市場化的救援體系可以有效彌補公共救援力量的不足，具有專業(yè)、高效、可持續(xù)的特點。對于目前輿論擔心的救援價值導向問題，也應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā)，以“生命至上”為首要原則，明確實施的方向與路徑。中國未來研究會旅游分會副會長劉思敏認為，可以考慮在國家層面立法，對此作出原則性規(guī)定，地方以此為依據(jù)，可以根據(jù)自身實際情況進行立法，對具體救援費用分擔比例和內(nèi)容進行細化，包括什么樣的情況下收費、收取費用的標準如何確定等等。當然，對于有償制度的落實也要與其他配套的監(jiān)管手段相結(jié)合，例如也要對冒險行為進行規(guī)制與懲罰，提高游客的違規(guī)成本，才能有效避免“明知山有虎，偏向虎山行”的冒險行為。
從更為長遠的意義來看，對于“有償救援”的探討也不僅僅局限于旅游領(lǐng)域，更應(yīng)立足于公共應(yīng)急管理制度整體的完善。《羊城晚報》有評論指出，應(yīng)從權(quán)利與責任的角度，找到公共救援責任、個人行為責任、機構(gòu)安全保障責任之間清晰的界線，確立起既保障各方權(quán)利，又約束各方責任的制度體系。
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